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於忠祥:基于发展不充分不平衡视角的农村土地政策创新研究

浏览:1516 发布人:民革参政议政部 2018/04/20/10:32

    党的十九大报告提出了“我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”的全新论断。当前,我国社会中最大的发展不平衡,是城乡发展不平衡;最大的发展不充分,是农村发展不充分。实现城乡平衡发展和农村充分发展的着力点是供给侧结构性改革,制度保障是全面深化改革,其中农村土地政策创新是重要引擎。

    一、创新体制机制,加快推进农村承包地“三权分置”

    1.以“股田制”为主导,建立农民增收的长效机制

    经调研,不同地区耕地流转租金差距很大,贫困地区为400~500元/亩·年,而发达地区为800~1200元/亩?年。有的地区将地租确定为粮食,再按当年粮价折算现金。过低的土地租金拉大了贫困地区和发达地区的差距,以粮折现让农户分担了市场风险,由此产生了“股田制”的土地流转模式。所谓“股田制”就是变农田为股田,将农民承包地的经营权折价入股,并确定股田的保底收益和红利分成比例,依靠这种模式农民不仅基本收益有保障,而且其收益会随着土地经营效益的提升而增长。

    2.建立土地流转风险金制度,消解承包地农民的后顾之忧

    建立以农业经营主体资格认证为核心的土地流转准入制度。通过认证后,农业经营主体按规定缴纳风险金方可签订流转合同。风险金要能确保股田的保底收益,只有在农业经营主体“跑路”后方可启用,平时委托金融部门代管,到期付息。

    3.制定差别化的农业供给政策,解决区域发展平衡的矛盾

    深入推进“以工代赈”工程,如土地整治等项目要向贫困地区的土地流转区倾斜;农业补贴、农业保险和金融政策等要向贫困区倾斜;扎实推进科技助动的产业扶贫项目。通过实施差别化的农业供给政策,实现脱贫致富和新型农业经营主体发展壮大双赢。

    4.创新服务农村承包地“三权分置”的农村金融政策

    一是创新农村金融服务体系,包括不断完善农村金融服务体系、吸引各类民间资本进入农村各个领域和积极推动债券市场创新等。

    二是创新信贷模式,包括扩大农户小额贷款的支持范围,大力推广联保和信用共同体贷款,探索开办农村抵质押业务,探索定单、仓单、应收账款等质押贷款业务,积极与各类组织开展合作等。

    三是创新抵押担保体系,包括建立农村产权交易制度、土地承包合同和权益保障机制、建立土地承包经营权抵押价值认定和抵押登记制度、制定土地承包经营权抵押贷款的风险防范措施、创新抵押担保贷款品种和完善信用担保体系等。

    四是创新支付环境,包括完善农村金融服务组织体系、推进现代化支付机具布放力度和宽度、拓展支付产品和扩大农村居民中的非现金支付使用群体。

    五是创新风控机制,包括探索新型的风险管理模式、建立健全农业保险机制、探索建立政府、银行、流转企业的联动机制和加强信用体系建设等。

    六是创新保障政策,包括政府出资建立风险补偿基金、通过财政补贴、担保、贴息贷款等措施助推农村承包地有效运转、出台涉农金融业务营业税减免、所得税优惠等激励政策、出台财政奖励政策激励农村地区金融机构将吸纳的存款用于增加当地“三农”的信贷投入以及制定按涉农贷款额度差额准备金制度等。

    二、创新模式,有序推进宅基地“三权分置”

    2018年中央一号文件提出“探索宅基地所有权、资格权、使用权‘三权分置’”。当前,就是要在落实宅基地集体所有权,保障宅基地农户资格权的前提下,重点放活宅基地使用权。鉴于各地经济发展水平的差异性,应允许结合当地实际,采取差别化宅基地使用权处置模式。

    1.融合乡村旅游,变农房为客房

    乡村旅游以旅游度假为宗旨,必须解决居住和餐饮的问题,建房无地成了制约乡村旅游发展的大问题。安徽省望江县雷池镇,在打造田园综合体发展乡村旅游的过程中,采取租赁农房或农房入股的形式,变农房为客房,实现了农房改造与乡村旅游融合发展。

    2.加盟农业产业化,变农房为厂房

    以农产品加工或流通为主的农业产业化龙头企业,是带动农户进入市场,实现农产品产、加、销有机结合、相互促进的新型农业经营主体,理应扶持、发展和壮大。实践中,制约其发展壮大的瓶颈是缺地建厂房。基于此,一些农业产业化龙头企业,主动与村民联系,邀请他们用闲置房作价入股加盟,然后对闲置房进行改造,使“农民变股民,农房变厂房”。

    3.落实农村承包地流转的土地政策,变农房为库房

    依据有关文件精神,为了培育发展壮大新型农业经营主体,按照流转土地面积的5%配置设施农用地,用于建设晒场、烘干厂房和库房等。但由于土地财政的诱惑,地方政府把有限的建设用地指标几乎全部用于城镇建设,流转土地的配套设施农用地政策基本上都是“空头支票”。基于此,应允许专业大户或家庭农场等新型农业经营主体,通过租赁农房或村内空闲地等方式,建晒场、烘干厂房或库房等,农户出租农房既获得租金,增加了财产性收入,又盘活了农村宅基地资产;村内空闲地出租所获租金归集体所有,发展壮大了集体经济。

    4.弘扬乡村住宅文明,变农房为景房

    皖南徽派建筑具有几百年乃至上千年的历史沉淀,是人类文化历史遗产。但是,也经过了“破旧立新”“拆房异地建景”等多次浩劫和磨难。有些散布于乡村各地的庄院,也被千篇一律的现代建筑所取代。皖南很多乡镇政府,在对古建筑进行普查的基础上,实施抢救性保护措施,由文物保护部门统一实施修缮,修旧如旧,发展乡村旅游,变农房为景房。

    5.尝试宅基地“返租倒包”,发展壮大集体经济,变农民为股民

    党的十九大报告提出发展壮大集体经济,这是解决村级集体经济组织领导弱化、凝聚力不强的重大部署。全国各地,应依据当地的资源禀赋和经济社会发展态势探索发展壮大集体经济的方法和路径。安徽省合肥市庐阳区三十岗乡,利用毗邻省会城市的区位优势,由村集体出面,将闲置的民房租赁过来,通过统一规划、统一改造后进行发包,用于发展农家乐等城郊型旅游产业。集体再将农民出租农房的租金折算成股份参与集体经济发展,年终分红,变农民为股民。

    三、政策支撑,推进农村承包地“一块田”改革

    由于历史原因,造成了田块分割。针对目前“耕地太零散,耕种太麻烦,收割太耗费,流转太困难”的农村承包地经营现状,安徽省蒙城县立仓镇炮台沟村农民在全国率先推行“一块田”改革,即通过村委会协调,在尊重农民意愿和确保农户承包地面积不变的前提下,采用村民承包地互换的方式,推进“一户一块田”承包经营模式。蒙城县委、县政府,尊重农民的首创精神,把农民的利益放在首位,在全县推广这一模式。在推进过程中,政府筹措一定的资金,用于对调入劣地农民的补偿。

    一块田,实现的作用包括以下几个方面:(1)实现了以家庭为基础的规模经营,提高了土地利用率。据调查,农村土地细碎化导致小田埂系数增加10%左右。所以, “一块田”改革,实现了承包地规模连片,减少了用于分割地块的小田埂。(2)推进了基础设施建设,改善了农村的“三生”条件。“一块田”改革,为土地整治创造了条件,改善了农田生产条件、农民生活条件和农村生态条件。(3)奠定了农村承包地“三权分置”的基础。土地零散承包,新型农业经营主体流入上百亩土地,就会涉及几十户农民,同时农户土地一次流转不完,其流转土地的主动性也不强。“一块田”改革后,将改变这一被动局面,加快了土地流转进程,促进了农村承包地“三权分置”新格局的形成,奠定了现代农业发展的基础。(4)消除了土地经营纠纷,促进了农业产业结构调整。一户一块田,承包地农户有权在同一块土地上按照自己意愿,组织土地进行农业生产,避免了诸如用水、用肥、用药等经营纠纷,稳定了农村社会秩序,促进了农业产业结构调整。

    四、构建“土地整治+”模式体系,推进我国农业转型升级

    1.全域实施“土地整治+高标准农田”模式,提升耕地产能

    土地整治是高标准农田建设的平台,是提升耕地产能的必然途径,应在全域推进。一是土地整治与高标准农田建设要融为一体,各项建设工程要科学合理、精准落地,切忌做成“半拉子”工程,导致项目建的多,产能提的少;二是以耕地产能为标准,实行土地整治项目专家年审制,确保藏粮于地战略落地生根。

    2.精准实施“土地整治+健康土地”模式,筑牢食品安全根基

    食品安全的根基是健康土地。但由于土地健康水平家底不清,包括数量、类型和分布,导致以土地整治为抓手的土地修复工程无从下手。因此,必须适时启动土地健康体检工程,查清健康土地、亚健康土地和不健康土地的面积、比例及分布,依据体检结果精准实施土地修复工程,确保健康土地供给。

    3.有序实施“土地整治+土地流转”模式,推进农业适度规模经营

    目前,很多土地整治项目都落在未流转土地上,导致整治后的土地继续抛荒;整治后的土地一旦流转,经营者必将按照其经营特点重新整治土地,导致投资浪费。因此,必须做好土地整治与土地流转有效对接。一要积极引导农民共同参与土地整治,有序推动土地流转;二要积极培育当地主导产业和优势项目,吸引各类主体参与项目区土地流转,推进农业适度规模经营;三要将农田整治项目落在土地流转区域,杜绝浪费。

    4.围绕实施“土地整治+空间格局”模式,优化农业产业结构

    目前,很多地方“一哄而上”调结构,尤其是撇开市场,强调“因地制宜”调结构,在过分渲染主导产业能产生巨大经济效益的情势下,导致“同质化”现象严重,同一产业规模过大,产业结构调整必须做好市场和基地的高度对接。一要通过土地整治将土地利用总体规划确定的土地利用结构和空间布局落地,奠定农业产业结构调整的基础;二要加强信息农业建设力度,通过市场预测,并利用土地的多宜性,推进农业产业结构调整,做到因市因地制宜,确保产业精准,规模适度;三要谨慎推进生产周期长、成本大的产业落地,避免重蹈“田里长得好,商场大萧条”的覆辙;四要确保通过土地整治结余的建设用地指标,依法优先供给设施农用地。

    5.分区实施“土地整治+生态农艺”模式,推进耕地休养生息

   近几年,因农村劳力缺乏、农业的比较效益低,以及秸秆禁烧等原因,造成耕地季节性抛荒现象十分严重,有些耕地甚至常年不耕不种。因为缺乏养护,基础设施损毁严重,耕地经济肥力极低,有悖于“藏粮于地”战略。这些耕地,基本上以承包户分散经营为主。因此,必须通过土地整治,促进土地流转和集中,通过实施生态农艺,依据区域特点,推进耕地休养生息。各地应根据不同区域特点,推行不同的模式。


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